Il contesto Internazionale

Il contesto Internazionale

Forum Droghe, in collaborazione con la rete internazionale di ONG International Drug Policy Consortium, promuove una campagna di sensibilizzazione in vista dell’Assemblea Generale Onu speciale sulla droga, prevista per aprile 2016 (UNGASS 2016).

Per lanciare questa campagna, Forum Droghe, insieme a un gruppo di altre ONG, ha promosso agli inizi del 2015 un seminario internazionale, cui hanno partecipato circa trenta esperti provenienti dall’Italia e da altri paesi europei.

Quello che segue è il report finale del seminario (a cura di Grazia Zuffa).

Seminario internazionale di esperti: Towards UNGASS 2016: new trends in drug policies and in drug legislation in Italy and Europe, Firenze, 13 e 14 febbraio 2015, promosso da Forum Droghe, in collaborazione con Antigone, Società della Ragione, CNCA, CGIL e il sostegno di Magistratura Democratica e Unione Camere Penali

I temi del seminario
New trends in drug policies and drug legislation in Italy and in Europe (Maria Stagnitta, Forum Droghe, President; Mike Trace, IDPC Board of Directors, Chair); After the abolition of the 2006 Italian drug legislation: problems and perspectives (Stefano Anastasia, University of Perugia and Società della Ragione, President; Carlo Renoldi, magistrate, Magistratura Democratica); Drugs and crime: new trends in drug legislation and law enforcement in Europe (Alex Stevens, University of Kent); Contro la pena illegittima”: a campaign for the rights of prisoners sentenced under the illegitimate drug legislation norms (Franco Corleone, Ombudsman for Prisoners’ Rights in Tuscany); Health in prison: an EU project against infectious diseases (Cinzia Brentari, Harm Reduction International); Models of cannabis regulation and developments in Uruguay and US (Steve Rolles, Transform Drug Policy Foundation); Cannabis social clubs: strengths and weaknesses of the model (Tom Decorte, University of Ghent, Belgium). Towards UNGASS 2016: background, developments and perspectives (Tom Blickman, TransNational Institute, Amsterdam; The road to UNGASS: what are NGOs asking for? (Mike Trace); The role of Italian NGOs in view of UNGASS 2016 (Antonella Camposeragna, Forum Droghe); Riccardo De Facci, CNCA); Conclusion (Grazia Zuffa, Forum Droghe).

Sommario dei contenuti

Panorama delle nuove tendenze a livello internazionale

Negli ultimi anni ci sono stati importanti cambiamenti nel discorso pubblico sulla politica delle droghe, anche a livello dei governi. Mentre in precedenza parlare di riforma della politica delle droghe e criticare la war on drugs costituiva un tabù, ad iniziare dal 2011, con la pubblicazione del primo rapporto della Global Commission on Drug Policy (il panel costituito da 22 leader politici mondiali e intellettuali), il tabù si è rotto. Oggi, nessun analista osa sostenere che la guerra alla droga abbia dato buoni risultati, mentre cresce il numero dei paesi che denunciano gli effetti negativi di questa guerra: sotto questo aspetto, decisiva è stata la svolta all’interno della Organizzazione Stati Americani (OAS), che raccoglie gli stati sia del Sud che del Nord America): nel 2012, nella riunione annuale di Cartagena, l’OAS rilasciò una dichiarazione finale critica della war on drugs (cfr. l’articolo di Amira Armenta http://www.fuoriluogo.it/sito/home/archivio/newsletter/2012/22/la-rubrica-su-fl-sul-manifesto/il-dissenso-nel-cortile-di-casa) . Nel 2013, la stessa OAS pubblicò un rapporto che rappresenta una svolta storica (Scenarios for the drug problem in the Americas 2013-2025). Il rapporto suggeriva apertamente di prendere in considerazione opzioni alternative alla proibizione (cfr.l’articolo di Salvina Rissa http://www.fuoriluogo.it/sito/home/mappamondo/nazioni_unite/rassegna_stampa/droghe-lo-strappo-delle-americhe).

La decriminalizzazione delle droghe è diventata un argomento caldo: in altri termini, si assiste a una normalizzazione del tema “riforma della politica delle droghe”. Il dilemma non è più “se affrontare la questione del cambiamento”, ma “quando” sarà affrontata; non più “se discutere di legalizzazione”, ma “come” procedere alla regolamentazione del mercato. Queste sono le domande all’ordine del giorno in Sud America e in larga parte dell’Europa.

Infine, c’è stata una svolta nell’opinione pubblica: negli Stati Uniti, ormai l’80% della popolazione ritiene che la guerra alla droga sia un fallimento, per di più assai dispendioso. Ciò sta avendo una grande influenza nel dibattito politico, poiché negli USA i politici reagiscono più direttamente all’opinione pubblica di quanto non avvenga in Europa.

Nel frattempo, vanno segnalate importanti riforme a livello di singoli paesi, che già sono avvenute :

  • La legalizzazione della foglia di coca in Bolivia. Dopo che la masticazione (della foglia di coca) è stata inserita nella costituzione boliviana come “uso tradizionale delle popolazioni indigene”, la Bolivia ha tentato di emendare sul punto le Convenzioni Internazionali. Non riuscendovi, ha sfidato il sistema di controllo internazionale della droga ritirandosi dalle Convenzioni. Le ha poi nuovamente sottoscritte con una riserva sulla coca. In tal modo, ha potuto legalizzare la foglia di coca nel proprio paese, rimanendo all’interno dei trattati internazionali.
  • Cambiamenti in direzione della depenalizzazione del consumo stanno avvenendo in Brasile, Costarica, Ecuador, Messico, Colombia, Guatemala
  • La legalizzazione della cannabis approvata in Uruguay (vedi oltre, paragrafo sulla cannabis)
  • Gli importanti cambiamenti negli Stati Uniti, il paese che fino a pochi anni fa ha guidato il fronte proibizionista più intransigente: sono in corso molte iniziative di de-carcerizzazione nel paese che storicamente aveva il record di persone in carcere per reati non violenti di droga. Inoltre, quattro stati stanno legalizzando la cannabis, mentre l’amministrazione Obama ha deciso di non far valere la legge federale contro le iniziative di legalizzazione dei singoli stati.
  • In Italia, nel febbraio 2014, la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittime le norme della legge Fini-Giovanardi del 2006, ripristinando il testo della legge precedente così come emendato dal referendum del 1993.

Analizziamo i più importanti cambiamenti nel dettaglio:

Law Enforcement e carcerazione in Europa

Nell’ultimo decennio, si assiste a una convergenza nei tassi di uso di droghe illecite in Europa, con una stabilizzazione per le droghe più importanti, la cannabis e la cocaina, mentre è decaduto l’uso di eroina per via iniettiva. Anche l’attività di law enforcement è relativamente stabile, ma con grandi differenze fra paese e paese. Per gli stati che hanno deciso di alleggerire la pressione penale, la scelta è avvenuta attraverso la depenalizzazione della detenzione ad uso personale, oppure con l’introduzione di alternative terapeutiche al carcere (decarcerizzazione)[1]. La depenalizzazione del consumo personale è presente in Portogallo, Repubblica Ceca, Estonia, Germania, Spagna, e, sino dal 1976, in Olanda. L’Italia depenalizzò il consumo con il referendum del 1993, anche se questo rimase sanzionato amministrativamente. La legge del 2006 inasprì anche le sanzioni amministrative.

Le alternative alla carcerazione sono in genere molto enfatizzate: si veda la Strategia Europea 2013-2020 e la risoluzione che gli Stati Uniti si apprestano a presentare alla CND 2015, che invita alla collaborazione fra sistema giustizia e sistema sociosanitario per offrire alternative terapeutiche a chi ha commesso reati di droga. In Europa sono presenti in molti paesi, fra cui Regno Unito, Olanda, Spagna, Repubblica Ceca, Slovenia, Grecia. Sono chiamati QCT (Quasi Coercive Treatments), perché si basano sul (quasi) assenso dell’autore di reato. Per ciò che riguarda le evidenze di efficacia, in USA gli studi mostrano un calo della recidiva negli adulti sottoposti a questi trattamenti, ma lo stesso non avviene nelle fasce più giovani. Una recente revisione della letteratura scientifica sull’efficacia e sui costi-benefici dei trattamenti alternativi alla carcerazione ha dimostrato che gli effetti sulla riduzione del crimine non sono affatto chiari, a causa della qualità dei dati. In Europa, risulta che i QCT e i trattamenti volontari sono quasi alla pari nella riduzione del crimine (gli effetti sono calcolati sulla media dei giorni in cui si è compiuto crimini nell’arco degli ultimi sei mesi). Ciò che invece è sicuro, è che il trattamento funziona meglio del carcere. Un aspetto problematico dei trattamenti alternativi al carcere: alla loro enfatizzazione corrisponde in genere la tendenza ad innalzare le pene per i reati di droga.

Rispetto al carcere, si segnala un grave problema riguardante la tutela della salute. In particolare, in Italia, la Riduzione del Danno non è applicata, nonostante molti documenti internazionali la raccomandino (si veda ad esempio, nel 2012, il documento UNODC, OMS, UNAIDS “Prevention, Treatment and Care in prisons and in other closed settings: a comprehensive package of interventions”).

Per mantenere l’attenzione su carcere e riduzione del danno, è stato appena condotto un progetto europeo, “Care – Quality and continuity of care for drug users in prisons”, coordinato dalla Facoltà di Scienze Applicate dell’Università di Francoforte, in partnership con amministrazioni penitenziarie, istituti di ricerca e organizzazioni del terzo settore, che ha coinvolto nove paesi europei (Cfr l’articolo di Cinzia Brentari, http://www.fuoriluogo.it/sito/home/mappamondo/europa/italia/rassegna_stampa/ridurre-i-rischi-in-carcere-litalia–ultima).

Cannabis: a un punto di svolta

Stati Uniti: in seguito ai referendum popolari, la cannabis a uso ricreativo è già legale in quattro stati (Alaska, Oregon, Colorado, Washington). Ma la vera novità ci sarà nel 2016, con la probabile legalizzazione in California, lo stato che rappresenta da solo una delle più importanti economie mondiali, con i suoi 38 milioni di abitanti. Negli Stati Uniti, si è seguito un modello di riforma bottom up, coi referendum popolari. Lo stesso modello bottom up è stato scelto dal movimento dei Cannabis Social Club, che dalla Spagna si sta diffondendo in altri paesi europei.

L’Uruguay ha invece seguito un modello top down, con l’iniziativa personale del presidente Mujica, che ha portato alla legalizzazione della cannabis, approvata dal parlamento nel dicembre 2013.[2] La legge uruguayana è interessante perché prevede più opzioni (sempre rigidamente controllate in una prospettiva di salute pubblica): 1) la coltivazione personale; 2) la coltivazione collettiva (Cannabis Social Club); 3) il monopolio di stato della vendita in negozi autorizzati. Quanto al punto (3), le ditte private devono ottenere una licenza dal governo per la coltivazione e possono vendere il loro prodotto solo al governo. Possono acquistare cannabis in negozi autorizzati esclusivamente i residenti, maggiori di 18 anni. Il prezzo è determinato dal governo, ed è fissato allo stesso livello del mercato illegale.

Negli Stati Uniti si sta affermando un modello più commercializzato che in Uruguay, seguendo lo schema generale di libero mercato, secondo cui l’offerta è libera, a meno di divieti. Ciò ha comportato dei problemi in Colorado, dove si vendevano liberamente preparati commestibili di cannabis. Ma il mercato si è già autocorretto, e ora si vendono solo porzioni singole.

Cannabis Social Club (CSC): analisi del modello in Belgio

Sotto la stessa dizione di CSC, ci sono diversi modelli. L’ispirazione originaria proviene dall’esperienza spagnola: l’idea è di forzare la “zona grigia” della legge, ossia le norme di depenalizzazione della detenzione a uso personale. Secondo l’interpretazione di dette norme da parte del movimento dei CSC, la coltivazione a uso personale sarebbe equiparata alla detenzione (a uso personale): tanti consumatori possono perciò associarsi rimanendo entro i confini dell’uso personale non punito dalla legge. La depenalizzazione (di fatto o di diritto) è presente in molti paesi d’Europa: si veda il Belgio, dove vige la tolleranza di detenzione fino a 3 grammi di cannabis per uso personale, attraverso la classificazione di questo reato fra le priorità più basse di law enforcement.

Lo studio effettuato sui CSC in Belgio ha mostrato che alcune regole sono condivise (ma in altre i CSC differiscono sensibilmente). Fra le regole condivise: non si può essere membro di più di un club e gli aspiranti membri devono sottostare a un colloquio di ammissione. I club sostengono di non ammettere i consumatori intensivi. Ogni membro può coltivare fino a 49 piante; in genere, per avere una fornitura stabile, si coltiva a cicli asincroni. Il nuovo socio non può avere la cannabis subito, deve aspettare la distribuzione che avviene ogni due mesi. I club più grandi impiegano coltivatori pagati per curare le piante, ma molti club denunciano che il rapporto con questi coltivatori è difficile. Ancora, i club sostengono di adottare procedure di garanzia di qualità, anche se non ben specificate. Il problema legale non è affatto risolto: i tre CSC che sono andati alla polizia belga per informare che iniziavano la loro attività sono stati denunciati.

Cannabis: il movimento “dal basso” si espande in Europa

A livello degli stati europei, i governi non sono ancora pronti a cambiamenti, ma a livello locale, di municipalità europee, il movimento sta montando. 56 municipalità europee hanno firmato un manifesto. In Germania, a Berlino, Francoforte e Colonia, si sono aperti dei punti vendita regolamentati di cannabis, specie nelle aree più colpite dallo spaccio. In Svizzera, a Ginevra, c’è un movimento per aprire un CSC, mentre anche in Danimarca si tenta di aprire un coffeeshop a Copenhagen (Cfr. Tom Blickman, Cannabis Policy Reform in Europe, http://www.tni.org/briefing/cannabis-policy-reform-europe ).

Il panorama italiano: le campagne del movimento di riforma e la Sentenza della Corte Costituzionale

Le più recenti innovazioni in Italia in campo penale riguardano: la sentenza della Corte Costituzionale dell’inizio 2014, che ha dichiarato incostituzionali le norme principali della legge Fini-Giovanardi del 2006, reintroducendo fra l’altro la distinzione fra cannabis e droghe “pesanti”. L’alleggerimento della penalità è stato consistente: se la Fini Giovanardi stabiliva per la violazione dell’art.73/309 (spaccio, traffico, coltivazione, detenzione al di sopra della quantità massima prevista per uso personale, etc.) pene da 6 a 20 anni per tutte le sostanze, la sentenza della Corte riportava le pene per la cannabis al livello da 2 a 6 anni.

La sentenza della Corte Costituzionale si è inserita nel nuovo trend di opinione pubblica sensibile al tema del sovraffollamento carcerario e favorevole a individuare la legge antidroga del 2006, fortemente punitiva, come una delle principali cause del sovraffollamento stesso[3]. E’ stato questo il principale cavallo di battaglia della campagna “3 leggi”, che ha visto un cartello di associazioni (impegnate sui temi delle droghe e del carcere) raccogliere migliaia di firme su tre disegni di legge di riforma, riguardanti la legge antidroga, la decarcerizzazione, l’introduzione del reato di tortura (campagna Drugs, Prisons and Human Rights). Già prima della sentenza della Corte Costituzionale, la campagna aveva ottenuto importanti risultati, poiché alcune delle norme contenute nei tre disegni di legge erano state fatte proprie dal governo. Così è stato per l’introduzione (come previsione autonoma) del reato di droga per “fatti di lieve entità”, con una robusta diminuzione delle pene (da 6 mesi a 4 anni, senza arresto obbligatorio), introdotta nel dicembre 2013 (Per una panoramica più completa, cfr. la presentazione del seminario in http://formazione.fuoriluogo.it/ricerca/verso-ungass-2016/towards-ungass-2016-new-trends-drug-policies-drug-legislation-italy-europe/ )

Gli effetti della sentenza della Corte Costituzionale (e della norma di cui sopra) si sono fatti sentire subito. Infatti, al dicembre 2010 erano presenti per violazione della legge antidroga 28.000 persone (su un totale di 68.000), mentre nel dicembre 2014 c’erano 18.000 persone imprigionate per reati di droga (su un totale di 54.000). Ancora più significativo è l’abbattimento percentuale: se nel 2010 le presenze per reati di droga erano il 41% del totale dei detenuti, nel 2014 il tasso è sceso al 32%.

Il movimento italiano di riforma ha cercato di affrontare il problema delle persone condannate e incarcerate secondo la legge giudicata incostituzionale, dopo che la Corte di Cassazione, nella primavera del 2014, aveva loro riconosciuto il diritto a vedersi diminuita la pena. Da qui è partita l’attuale campagna “Contro la pena illegittima” e per una riforma complessiva della legge antidroga, anche in vista di UNGASS 2016 (campagna For the reform of Italian Drug legislation and for prisoners’ rights: a campaign in view of UNGASS 2016). E’ difficile calcolare il numero dei detenuti in grado di beneficiare di una riduzione della pena, per un problema di cattiva registrazione dei dati ufficiali; tuttavia lo stesso governo pochi mesi fa ammetteva ufficialmente che almeno 3000 detenuti avrebbero potuto beneficiarne.

La campagna “Contro la pena illegittima” ha incontrato difficoltà, in primo luogo per l’inazione del Parlamento. Le associazioni promotrici avevano richiesto che il Parlamento emanasse una semplice norma per permettere la scarcerazione automatica dei detenuti che ne avevano diritto. Non è stato così. Da notare che all’inaugurazione dell’anno giudiziario 2015, la voce della magistratura si è fatta sentire criticando proprio l’inerzia del Parlamento.

Perciò, si è dovuto seguire la via delle richieste individuali dei detenuti al giudice per il ricalcolo della pena. Questa via è ovviamente discriminatoria, perché c’è bisogno di un’assistenza qualificata di avvocati, che non tutti possono avere. Inoltre, l’esito delle richieste individuali ha evidenziato una difformità fra giudice e giudice nel ricalcolo delle pene: diversi giudici hanno stabilito che, se la pena era di 6 anni (ossia il minimo nella legge cancellata) non si dovesse fare alcun ricalcolo, in quanto con la nuova norma per reati di cannabis sono ancora previsti 6 anni come massimo di pena. E’ un’interpretazione chiaramente aberrante, poiché equiparerebbe i reati più lievi a quelli più gravi, ma che tuttavia ha richiesto un nuovo intervento della Corte di Cassazione: che infatti, il 27 febbraio 2015, ha ribadito che le pene inflitte con la Fini Giovanardi vanno ricalcolate comunque, anche se all’interno dei 6 anni (Cfr. la nota di F. Corleone e S.Anastasia sulla campagna http://formazione.fuoriluogo.it/ricerca/verso-ungass-2016/towards-ungass-2016-new-trends-drug-policies-drug-legislation-italy-europe/).

Nel frattempo, molti detenuti ovviamente sono usciti avendo scontato la loro pena illegittima. Inoltre, le nuove norme sopradescritte fanno sì che meno persone entrino in carcere. In particolare, la nuova norma che introduce il reato di “fatti di lieve entità” di droga, ponendo come massimo di pena 4 anni di reclusione, non prevede il carcere preventivo e soprattutto permette di evitare la pena detentiva e pecuniaria attraverso l’introduzione di una misura specifica di lavori di pubblica utilità.

Da qui la caduta sostanziale degli ingressi in carcere e delle imputazioni per reati di droga.

C’è però un altro aspetto da tener presente e da mantenere sotto controllo: il volume di persone coinvolte nel circuito di sanzioni amministrative per consumo personale, in particolare per cannabis, che negli anni scorsi ha raggiunto cifre molto alte.

Linee per una riforma complessiva della legge antidroga

Uno degli obiettivi principali del seminario era di stabilire le linee per una riforma organica della legislazione antidroga nell’ambito delle nuove tendenze internazionali. Se è vero che la sentenza della Corte Costituzionale ha eliminato gli aspetti più punitivi e ideologici della legge (in particolare l’equiparazione fra droghe leggere e pesanti), rimangono tre problemi principali inalterati.

Il consumo personale è ancora un illecito, tanto è vero che le sanzioni sono assai afflittive. Si tratta di un’afflittività sganciata da qualsiasi intento di reinserimento della persona (si veda ad esempio la sospensione della patente o del passaporto, misure con chiari effetti desocializzanti). E’ un apparato costruito a presidio dell’impostazione proibizionista: lo dimostra anche il fatto che, in caso d’inottemperanza delle misure di prevenzione dell’art. 75bis, scattano le sanzioni penali.

L’art.73 (cioè l’articolo chiave della parte penale della legge) comprende ben 19 tipologie di condotte punite, seguendo alla lettera la dizione delle Convenzioni internazionali. Ma l’architrave della norma è quel “comunque detiene” finale, che, penalizzando la detenzione (senza alcuna specifica), rende di per sé difficile accertare la detenzione ad uso personale, quando si voglia depenalizzare il semplice consumo. La stessa difficoltà esiste per la coltivazione a uso personale, poiché la coltivazione rientra fra le 19 condotte punite nell’art.73. Anche il consumo di gruppo comporta problemi, nonostante le Sezioni Unite della Cassazione si siano pronunciate nel 2013 per la tendenziale liceità: tuttavia il consumo di gruppo rimane illecito quando avvenga la cessione di sostanza (la cessione è una delle 19 condotte dell’art.73).

Le pene rimangono alte, anche quelle per il reato di fatti di lieve entità.

Come costruire allora un sistema che ripari dall’incertezza circa l’individuazione dell’uso personale, stante che il criterio quantitativo (presente nella legge del 1990, prima dell’abrogazione del referendum, e reintrodotto nella legge Fini Giovanardi) si è dimostrato rigido e inefficace?

Una soluzione limpida è quella che prevede un’unica fattispecie di “detenzione/coltivazione/produzione a fine di lucro”, che mette al riparo la detenzione e la coltivazione a fine personale e la condotta di cessione. E’ questa la soluzione a suo tempo identificata da una commissione di giuristi insediata presso il Ministero della Giustizia e presieduta dal magistrato Giuseppe la Greca e successivamente presentato in Parlamento da alcuni membri (Cfr la proposta di legge, primo firmatario Marco Boato in http://formazione.fuoriluogo.it/ricerca/verso-ungass-2016/towards-ungass-2016-new-trends-drug-policies-drug-legislation-italy-europe/ ). Sono inoltre eliminate le sanzioni amministrative.

Su questa formulazione della proposta La Greca, sono opportune alcune considerazioni: la soluzione è originale e si discosta sensibilmente dalla formulazione delle Convenzioni. Nel sistema italiano, la formulazione della legge è importante: altri paesi invece sono meno legati alla lettera della legge perché hanno a disposizione la leva della non obbligatorietà dell’azione penale e possono quindi stabilire alcuni reati legati all’uso personale a “priorità bassa”. Proprio perché la formulazione della bozza La Greca si distacca dalle Convenzioni, non è facile da far accettare. Da notare ancora: essa porta alle estreme conseguenze la depenalizzazione del consumo personale, abbandonando anche il modello di “patologizzazione della devianza”, ossia della terapia come sostituto della punizione.

Più in generale, va affrontato il non facile problema di superare il sistema di trattamenti terapeutici alternativi al carcere (i Quasi Coercive Treatments) (costruiti sul modello medico) in una chiave di “normalizzazione” del consumo. Al di là dei limiti intrinseci del paradigma di “medicalizzazione della devianza”, il sistema non corrisponde più ai trend di consumo moderni. Infatti, da un lato l’accertamento di tossicodipendenza è costruito sulla dipendenza da eroina e rischia di escludere molte tipologie di consumatori dalle alternative terapeutiche; dall’altro lato, i percorsi terapeutici sono più prescrittivi e meno socializzanti dell’affidamento ordinario, anche se concessi al di sopra dei limiti temporali stabiliti per l’affidamento ordinario. In altri termini, si tratta di costruire un nuovo sistema che superi le supposte “norme di favore” per i tossicodipendenti (alternative terapeutiche possibili entro i sei anni contro l’affidamento ordinario possibile entro i tre anni), ma che in ultima analisi “di favore” non sono: se non altro perché in genere alla dilatazione dei limiti temporali per l’affidamento terapeutico, corrisponde un innalzamento delle pene per i reati di droga (vedi sopra). Così è stato con la Fini Giovanardi, per esempio. Si tratta invece di costruire una cornice “normalizzante”, avvicinando l’affidamento terapeutico a quello ordinario e prevedendo di misurare l’efficacia della messa alla prova con criteri altri dall’astinenza del soggetto, ovvero sul fatto di non commettere più reati, in conformità ai criteri usati per i soggetti non-consumatori.

Infine, come andare avanti oltre la depenalizzazione del consumo? Come affrontare per la cannabis la regolazione dell’offerta? Si osservi che la formulazione La Greca potrebbe permettere il modello CSC, attraverso la depenalizzazione della coltivazione a uso personale e della cessione.

Verso UNGASS 2016

Inquadramento storico

Per comprendere il contesto in cui si svolgono i preparativi dell’Assemblea Generale ONU sulle droghe (che si svolgerà a New York nel 2016), bisogna risalire alla precedente Assemblea Generale ONU del 1998. UNGASS 1998 segnò il culmine della retorica antidroga con lo slogan: a drug free world, we can do it. Ciò accadde nonostante la spinta iniziale andasse in tutt’altra direzione: l’iniziativa era partita dall’America Latina, stanca di portare tutto il peso della guerra alla droga nei propri territori. Nonostante il piccolo progresso registrato con l’introduzione del concetto di “sviluppo alternativo”, la dichiarazione finale riportava l’obiettivo della “eliminazione della coca, del papavero e della cannabis entro il 2008”. Questo obiettivo diede la spinta ad una nuova escalation della war on drugs (si vedano il Plan Colombia e il Plan Dignidad del Cile col diffondersi delle fumigazioni, si veda lo scoppio della violenza in Messico). Inoltre, dagli anni 90 al 2006, esplode l’incarcerazione per reati di droga in USA. Nel 2009, si svolge il Segmento ad Alto Livello della CND, che deve rivedere la strategia mondiale lanciata a UNGASS 1998: la dichiarazione finale non registra progressi e l’obiettivo della “eliminazione o sostanziale riduzione” delle principali droghe illegali è semplicemente rinnovato fino al 2019.

Tuttavia, sin dalla prima decade degli anni 2000, inizia la “rivoluzione silenziosa”: la depenalizzazione del consumo personale si estende dall’Europa al Sud America (anche se l’incarcerazione non decresce, poiché alla depenalizzazione del consumo personale corrisponde un innalzamento delle pene per spaccio). Anche la Riduzione del Danno si afferma fuori dai confini dell’Europa, e al tempo stesso diventa più accettata a livello di agenzie delle Nazioni Unite (UNAIDS, WHO, UNODC, vedi http://www.ihra.net/global-state-of-harm-reduction-2012); tuttavia, il paradigma di Riduzione del danno è ancora controverso a livello di CND: si veda la CND del 2009, quando il termine “riduzione del danno” fu censurato nella Dichiarazione Finale, sostituito dall’ambiguo termine “servizi di supporto”: tanto che sedici stati membri firmarono una “dichiarazione interpretativa” dei “servizi di supporto”, da intendersi come “misure di riduzione del danno” (cfr. Carel Edwards e Maurice Galla ,2014, Governance in EU illicit drugs policy, International Journal of Drug Policy, vol.25, 5, pp.942-947).

Con ciò, la CND 2009 segnò un punto di svolta, con la fine dell’unanimismo a livello di Nazioni Unite.

Il dibattito internazionale in vista dell’Assemblea Generale ONU (UNGASS 2016)

La svolta della legalizzazione della canapa in alcuni stati degli USA ha riflessi sulla posizione americana a livello di Nazioni Unite: i diplomatici americani vogliono difendere ancora la retorica proibizionista (opponendosi ad un dibattito “onesto e aperto” sulle politiche delle droghe, quale auspicato dallo stesso Ban Ki Moon); ma al tempo stesso devono trovare un modo per conciliare il fatto che quattro dei loro stati hanno deciso di legalizzare la marijuana a uso ricreativo. In ogni modo, il vessillo della guerra alla droga è ormai passato dalle mani degli Stati Uniti a quelle della Russia.

A livello degli stati membri dell’Onu, la maggioranza dei paesi crede ancora nella guerra alla droga, o comunque la ritiene conveniente. Ci sono inoltre spinte contro-riformatrici esplicite in Malesia e Indonesia. In particolare in Indonesia (che è una delle più grandi economie del Sud Est Asiatico) c’erano state in passato importanti riforme, verso la Riduzione del danno e lo sviluppo di alternative all’incarcerazione, ma di recente c’è stato un ritorno indietro. Si è inoltre formata una coalizione di paesi controriformatori (si veda la ASEAN Leaders’ Declaration on Drug-Free ASEAN 2015 http://www.asean.org/archive/documents ) in aperto sostegno alla war on drugs. Quanto al Medio Oriente e all’Africa, non c’è una cultura radicata di politica delle droghe: per di più è ovvio che la guerra alla droga è perfettamente congeniale alla cultura autoritaria dei tanti regimi dittatoriali esistenti a livello mondiale.

Quanto all’Europa, essa mantiene il suo ruolo riformatore e rimane il modello storico delle politiche più progressiste e più “equilibrate” (balanced approach), tendenti a riequilibrare l’ago della bilancia dalla repressione penale alla salute pubblica. Ma l’Europa non è attiva diplomaticamente a livello internazionale e si mantiene “neutrale”. In questo momento non c’è da aspettarsi dall’Europa un’iniziativa internazionale verso il cambiamento. Inoltre ci sono stati europei su posizioni contro-riformatrici (vedi l’Ungheria). A livello di Unione Europea, la politica delle droghe non è nell’agenda: si registra anzi un passo indietro, poiché il coordinamento delle droghe è passato agli Interni, mentre prima era alla Salute Pubblica. L’unico elemento positivo viene dai documenti della Civil Society Task Force.

Le sfide di oggi

Queste in sintesi le sfide in campo:

La classificazione delle sostanze contenuta nelle Convenzioni, che dovrebbe seguire criteri di rischio per la salute è ormai anacronistica. Si veda l’equiparazione fra cannabis, coca e papavero nella classificazione del 1961, che non corrisponde più ai nuovi studi (Cfr. la classificazione del danno delle droghe del farmacologo David Nutt http://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736%2810%2961462-6/fulltext).

Il problema non risolto delle medicine essenziali. Non si dimentichi che uno degli scopi principali delle Convenzioni è di assicurare la disponibilità medica delle sostanze proibite dalle Convenzioni, oppiacei in primo luogo. Ma gli oppiacei sono scarsamente disponibili in ampie parti del mondo. Inoltre, la vicenda attuale della ketamina dimostra come l’ideologia proibizionista confligga con la tutela della salute: infatti, la OMS sconsiglia di proibire la ketamina a livello internazionale in quanto è un anestetico essenziale in molti dei paesi più poveri, ma la decisione finale spetta alla CND. Ci sono forti spinte (Cina in testa) per proibirla a livello mondiale (dopo che è già stata proibita a livello di molti stati membri).

Il boom dei farmaci in sostituzione delle droghe proibite. L’abuso di farmaci è in grande aumento, si veda l’oxycontin (oppiaceo sintetico) che sta soppiantando l’eroina.

Il boom dei cosiddetti legal highs, ossia sostanze psicoattive, in genere di sintesi, non ancora inserite nelle tabelle delle sostanze proibite. Il mercato sforna nuove sostanze stimolanti (di cui non si sa niente) solo per aggirare la proibizione, col paradosso che uno stimolante come il MDMA (oggigiorno considerato come una sostanza a minor rischio) è invece nelle tabelle delle sostanze proibite.

Inoltre, ci sono i cambiamenti in direzione della legalizzazione della cannabis, in USA e Uruguay di cui si è detto, che pongono direttamente il problema della compatibilità di queste innovazioni legislative con le Convenzioni.

Gli USA hanno già avanzato la loro linea, ovvero la proposta Brownfield, che consta di 4 pilastri:

  • difendere le convenzioni così come sono
  • permettere la flessibilità nell’applicazione delle convenzioni
  • consentire la differenziazione a livello delle singole nazioni
  • continuare la lotta contro il crimine organizzato

Le Convenzioni devono essere flessibili?

La questione della flessibilità delle Convenzioni è delicata. Da un lato, le Convenzioni sulle droghe devono essere inquadrate nel contesto generale del diritto internazionale. Il diritto internazionale è una garanzia per la difesa dei diritti umani e permettere “flessibilità” nell’interpretazione dei trattati può assecondare la tendenza dei paesi più forti (storicamente gli USA) a mettere in secondo piano le norme internazionali. Stando alla lettera delle Convenzioni, l’unica flessibilità consentita riguarda la detenzione e la coltivazione a fine di consumo personale, per la quale le sanzioni penali possono essere sostituite da sanzioni non penali: multe o misure terapeutiche. Ma la coltivazione non è permessa e come minimo si dovrebbe procedere allo sradicamento delle coltivazioni illegali.

A suo tempo la Bolivia ha scelto di affrontare apertamente la discordanza fra le Convenzioni e la legalizzazione della foglia di coca decisa a livello nazionale, come si è detto. La Bolivia è stato il primo paese a sfidare le Convenzioni, prima cercando di modificarle, poi denunciandole e sottoscrivendole con riserva.

Dunque, stando alla lettera delle Convenzioni, l’Uruguay e gli stati USA che hanno legalizzato la cannabis a uso ricreativo sono al di fuori delle Convenzioni.

D’altro lato, è rischioso combattere il concetto di “flessibilità” delle Convenzioni, tanto più trattandosi di Convenzioni che prescrivono misure penali. In campo penale, anche il movimento di riforma dovrebbe battersi per la “flessibilità”: peraltro è in forza di interpretazioni “flessibili” delle convenzioni che si sono potute fare importanti sperimentazioni in Europa, dalla quasi-legalizzazione della cannabis nei coffeeshops olandesi, alla depenalizzazione del consumo, alle misure di riduzione del danno: si ricordi che in tutti i casi sopradetti è stato lo INCB a osteggiare queste sperimentazioni, in nome della non-flessibilità delle Convenzioni. Da notare inoltre che anche la risposta dell’Uruguay ai richiami dello INCB, che accusa il paese di violazione delle Convenzioni per la legalizzazione della cannabis, si appella ad una interpretazione “flessibile” delle Convenzioni[4]

Certo, rimane il problema di chi decide i margini di “flessibilità” delle convenzioni.

Una soluzione intermedia potrebbe essere rappresentata da un periodo di transizione, in cui si valutano tutte le sperimentazioni adottate e si discute se l’attuale testo delle Convenzioni sia davvero all’altezza dei tempi. Sappiamo che le Convenzioni, per essere emendate, prevedono un meccanismo tale da rendere molto difficile raggiungere l’obiettivo. Un passo intermedio potrebbe essere quello di accordi separati fra singoli paesi per portare avanti ulteriori sperimentazioni.

Possibili obiettivi di riforma del sistema internazionale

Gli schieramenti in campo sono in realtà già delineati. Da un lato, il fronte conservatore “tough on drugs” che difende a spada tratta l’attuale regime, non vuole neppure aprire il dibattito su possibili opzioni alternative. Dall’altra, ci sono i paesi che vogliono invece il dibattito a tutto campo, compresa l’ipotesi di regolamentazione legale delle droghe. Per questi ultimi, l’obiettivo potrebbe essere un appello a Ban Ki Moon perché apra il dibattito, costituendo una Commissione ad Alto Livello per valutare le Convenzioni. In premessa, occorre vincere le paure a iniziare a discutere dell’attuale sistema.

Inoltre, bisogna ridiscutere la ripartizione delle competenze per le tabelle. All’OMS dovrebbe essere riconosciuta la competenza di decidere (non solo di proporre) la classificazione delle droghe nelle tabelle: il caso ketamina mette bene in evidenza l’incongruenza del sistema.

Ancora, il conflitto fra il rispetto dei diritti umani e l’approccio tough on drugs dovrebbe venire in primo piano. Lo stesso per la Riduzione del Danno, che deve trovare un posto di rilievo nelle politiche e nei finanziamenti. Occorre verificare se le resistenze incontrate nella CND 2009 al termine stesso di riduzione del danno sussistano ancora oggi.

La posizione dell’Italia nel contesto internazionale

Va ricordato il ruolo negativo giocato dall’Italia sotto lo zar Carlo Giovanardi e la dirigenza del DPA di Giovanni Serpelloni, verso la rottura del consenso europeo, su una posizione di proibizionismo oltranzista, quale l’Italia non aveva mai assunto in tutti i governi precedenti. L’episodio forse più grave riguarda l’azione di spaccatura del consenso europeo in preparazione del Segmento ad Alto Livello della CND del 2009: come denunciato da due alti funzionari europei, in un articolo pubblicato nel 2014 su una prestigiosa rivista internazionale (Carel Edwards e Maurice Galla (2014), art.cit.), i diplomatici italiani (dietro diretta indicazione di Giovanardi e Serpelloni) assunsero la posizione più oltranzista fra tutti i paesi europei, impedendo che il termine stesso “riduzione del danno” fosse contenuto nella posizione EU. Il risultato fu che l’Europa non fu in grado di presentarsi unitariamente. In quell’occasione, il governo italiano obbedì a precise disposizioni scritte del Dipartimento di Stato Statunitense (lo scandalo è venuto fuori con Wikileaks).

Da allora, l’Italia non ha una buona reputazione né in sede europea, né in sede ONU, proprio per il ruolo di opposizione alla coesione europea, al di là dei contenuti stessi delle sue posizioni.

L’Italia deve perciò riacquistare la credibilità persa, con un chiaro segno di discontinuità. In vista del dibattito in preparazione di UNGASS 2016, si chiede che l’Italia assuma una posizione di apertura al confronto, facendo propria almeno la richiesta a suo tempo avanzata da Ban Ki Moon, di un “full and honest debate” sulle politiche internazionali sulla droga e su possibili alternative al regime di proibizione totale disegnato dalle Convenzioni. Si chiede cioè di non schierarsi col fronte dei “tough on drugs” (che tra l’altro non è più guidato dagli Stati Uniti, bensì dalla Russia) e che non vogliono neppure sentir parlare di possibili alternative al regime disegnato dalle Convenzioni; ma di assumere quanto meno una posizione “neutrale”, di supporto, o almeno di non opposizione, ad un dibattito vero. L’Italia dovrebbe unirsi ai paesi che chiedono al Segretario Generale di avviare il processo di valutazione delle Convenzioni, costituendo una Task Force a quel fine. Inoltre, l’Italia può giocare un ruolo nella battaglia per l’accesso alle medicine essenziali e per il rispetto dei diritti umani. A livello internazionale, sta infatti sempre più emergendo la contraddizione fra l’approccio punitivo-proibizionista e il rispetto dei diritti umani. Ciò è chiaro per i diritti umani dei coltivatori sudamericani, colpiti dall’avvelenamento dei campi e costretti a sfollare dalle loro case e dai loro terreni; ancora più chiaro è il non rispetto dei diritti umani nel caso di applicazione della pena di morte per reati di droga, contro ogni principio di proporzionalità fra reato e punizione. Inoltre, come accennato sopra, ci si aspetta che l’Italia sostenga la competenza OMS nella classificazione delle sostanze e che non segua la Cina nella proposta di inserire la ketamina nelle tabelle ONU.

Il ruolo delle ONG

Il network International Drug Policy Consortium (IDPC) ha stilato una serie di richieste in vista di UNGASS 2016 (IDPC, the road to UNGASS 2016 in http://formazione.fuoriluogo.it/ricerca/verso-ungass-2016/towards-ungass-2016-new-trends-drug-policies-drug-legislation-italy-europe/ )

  • Il processo che porterà all’evento sia il più possibile inclusivo della società civile: in questo senso va la costituzione di una Civil Society Task Force, che sarà scelta attraverso il Vienna NGO Committee e il New York NGO Committee, i due comitati che raccolgono le ONG a livello internazionale. Occorre superare i vecchi rituali della Dichiarazione Politica Finale e delle Risoluzioni che, in quanto devono essere approvate all’unanimità, hanno sempre comportato estenuanti e sterili trattativa diplomatiche. E’ invece importante avere un report che dia conto limpidamente del dibattito, che deve avvenire anche sui temi “caldi” (depenalizzazione, legalizzazione etc.). Sarebbe opportuno che fossero inclusi nel dibattito anche panel di esperti.
  • Rimettere a punto gli obiettivi del sistema di controllo sulla droga: occorre passare dal “mondo libero dalla droga” e dall’obiettivo di “eliminare o significativamente ridurre la produzione e circolazione” di droghe (peraltro falliti), a obiettivi più in linea con la mission generale ONU (difesa dei diritti umani, sviluppo sociale ed economico, salute pubblica).
  • Sostenere la sperimentazione e l’innovazione. Va abbandonato l’approccio negativo all’innovazione e vanno invece accolte positivamente le sperimentazioni. Le sperimentazioni devono essere sottoposte a valutazione e i risultati devono essere oggetto di dibattito politico. Gli obiettivi tradizionali della “lotta alla droga” sono falliti, dunque le innovazioni sono le benvenute.
  • Porre fine alla criminalizzazione delle popolazioni coinvolte nel problema droga e nelle politiche sulle droghe. Occorre sostenere il principio di proporzionalità fra reato e pena: in spregio a questo, milioni di consumatori sono in prigione per possesso di droga a uso personale. Ma anche le persone coinvolte nella coltivazione e nello spaccio ai bassi livelli non devono essere iper-criminalizzate. Molti stati membri sono ormai maturi per sostenere che l’eccesso di penalità è una cattiva politica.
  • Puntare sulla “normalizzazione” della Riduzione del Danno. Se il sistema di controllo internazionale va ricalibrato focalizzando sulla salute pubblica e i diritti umani, la Riduzione del Danno è la strategia conseguente ai nuovi obiettivi. L’obiettivo più ambizioso è di inserire un quarto pilastro, quello appunto di Riduzione del Danno. Più semplice è aggiungere obiettivi parziali, quali la riduzione dell’HIV, dell’epatite, delle overdosi. Inoltre, bisogna assicurare finanziamenti adeguati al quarto pilastro. Ma la riduzione del danno è anche un nuovo approccio complessivo alle politiche, compreso l’aspetto penale: in questo senso, anche la regolazione del mercato della cannabis rientra fra gli obiettivi di riduzione della criminalità legata all’illegalità dei mercati (vedi la risposta Uruguayana allo INCB). In più, la clandestinità dei consumi e la stigmatizzazione di chi usa droghe aumentano le probabilità che i consumatori passino a modelli più rischiosi e intensivi di consumo: è questo un punto importante, che consente di andare oltre l’approccio proibizionista-riduzionista che individua il rischio solo nella chimica delle sostanze.

Ci sono poi alcuni punti aggiuntivi: ci vuole un lavoro specifico, anche di valutazione scientifica, per rendere evidente il fallimento delle vecchie politiche e occorre battersi per l’abolizione della pena di morte per reati di droga.

Infine, va ricordato che la partita si gioca anche e soprattutto a livello locale (vedi le tante iniziative di regolazione del mercato della cannabis). L’iniziativa delle ONG deve dispiegarsi appieno a livello locale.

[1] Da notare che i termini inglesi non coincidono: ciò che noi chiamiamo “depenalizzazione” del consumo corrisponde a “decriminalisation”, laddove “depenalisation” indica l’alleggerimento delle sanzioni penali. I programmi terapeutici alternativi al carcere sono perciò una forma di “depenalisation”.

[2] Cfr. nell’archivio della rubrica di Fuoriluogo sul Manifesto: Franco Corleone, Uruguay, la battaglia di Canne, 8 gennaio 2014

[3] Per il sovraffollamento carcerario, l’Italia si è meritata nel gennaio 2013 la condanna della Corte Europea di Strasburgo per “trattamenti inumani e degradanti”.

[4] Il governo uruguayano sostiene che la legalizzazione è la migliore soluzione per combattere il crimine organizzato (individuato come il principale obiettivo delle Convenzioni sulle droghe) e per proteggere la salute e i diritti umani (in accordo con le altre Convenzioni internazionali). In particolare si noti questo passaggio: The object and purpose of the Convention on Narcotic Drugs, especially the 1988 Convention, should be combating illicit trafficking and, in particular, combating the harmful effects of drug trafficking. The recently enacted law must be understood in this context. As President José Mujica remarked in the II CELAC Summit: “We don´t have any magic recipes, we have found that repression alone does not solve the problem and have decided to try an alternative way to steal the market from drug trafficking